Sistema tributário e repartição das receitas – Antonio Carlos

1. INTRODUÇÃO  

A carga tributária e a sensação da sociedade brasileira de arcar  excessivamente com os tributos arrecadados pelos entes políticos (União, os Estados,  o Distrito Federal e os Municípios), a rigor, tal sensação não é improcedente, pois o  cidadão brasileiro é realmente tributado de maneira forte e injusta, além de não  receber em troca praticamente nenhum serviço de qualidade, para justificar a alta  tributação imposta de forma imperialista.  

O Brasil é um dos países com uma carga tributária de proporções  consideráveis, se comparado com outros países tidos como desenvolvidos chamados  Brics – África do Sul, Brasil, China, Índia e Rússia) e com políticas públicas eficientes.  Entretanto, essa eficiência não é diretamente refletida no Brasil, que é um dos países  mais desiguais do planeta.  

Além disso, faremos uma breve exposição do sistema tributário e das espécies  tributárias responsáveis pela formação de tal carga tributária.  

A princípio, falaremos das espécies tributárias componente do sistema tributário  nacional, mostrando, sinteticamente, sua definição e algumas de suas características.  

Por fim, demonstraremos uma análise mais ampla de como é a repartição das  receitas tributárias direta e indireta pela União, de modo a evidenciar que a má repartição é fator preponderante da desigualdade social.  

2. SISTEMA TRIBUTÁRIO  

É neste ponto que surge a investigação sobre o papel imediato dos tributos, ao  lado de sua óbvia função arrecadadora. Dada a inevitabilidade dos tributos, importa  compreender o que deles se espera em sua atuação sobre o sistema econômico.  

A preocupação não é nova e vale iniciar a discussão a partir das máximas  apontadas por Adam Smith, em seu clássico “A riqueza das nações”.  

1. a) os indivíduos devem contribuir para a receita do Estado na proporção de  suas capacidades de pagamento, ou seja, em proporção aos seus rendimentos;

1. b) o tributo a ser pago deve ser cristalino e não arbitrário, com o valor a ser  pago e a forma de pagamento devendo ser claros e evidentes para o contribuinte; 
2. c) todo tributo deve ser arrecadado da maneira mais conveniente para o  contribuinte; 
3. d) odo tributo deve ser arrecadado de forma que implique o menor custo  possível para o contribuinte, além do montante arrecadado pelo Estado com o tributo.  

É bom lembrar que Adam Smith escreveu em cenário de liberalismo econômico.  Curiosamente, suas máximas não se afastam do que ainda hoje os financistas pregam  para um sistema tributário.  

A teoria da tributação ótima procura uma estrutura tributária que permita ao  governo arrecadar a receita requerida para o funcionamento de seus gastos e, ao  mesmo tempo, alcançar determinados objetivos distributivos, ao menor custo possível  em termos de perda de eficiência econômica.  

Afirma-se, hoje, que um bom sistema tributário deve ter as seguintes  características:  

1. a) eficiência econômica: o sistema tributário não deve interferir na alocação  econômica de recursos; 
2. b) simplicidade administrativa: o sistema tributário deve ser de administração  fácil e relativamente pouca custosa; 
3. c) flexibilidade: o sistema tributário deve ser capaz de reagir facilmente (em  alguns casos automaticamente) a mudanças nas circunstâncias econômicas; 
4. d) responsabilidade política: o sistema tributário deve ser transparente; 
5. e) equidade: o sistema tributário deve ser equitativo, diante das diferenças  individuais.  
6. ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS  

Sabemos que no Brasil, a carga tributária é, quando comparada a de outros  países, muito elevada, onerando os contribuintes de forma injusta. O nosso sistema 

tributário é composto por cinco espécies tributárias, conforme o artigo 145, inciso I, II  e III, da Constituição Federal estabelece como tributo, respectivamente, os impostos;  as taxas; as contribuições de melhoria; artigo 148 o empréstimo compulsório e os  artigos 149 e 149-A as contribuições especiais.  

Uma breve análise de cada uma dessas espécies:  

3.1 Impostos  

Conforme art. 16 do CTN define como “Imposto é o tributo cuja obrigação tem  por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica,  relativa ao contribuinte”. Portanto, os impostos são tributos não vinculados por  excelência. Sua arrecadação aspira à promoção do bem-estar social, isto é, da  coletividade como um todo, pois o Estado não se obriga a prestar qualquer serviço ao  cidadão pagador do imposto, sendo, assim, o imposto um tributo que não requer uma  contraprestação estatal direta.  

É estabelecida pela própria Constituição Federal a competência para instituir  os impostos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo, em  regra, privativa de cada ente político, da seguinte forma:  

1. a) Impostos de competência da União: Imposto de Importação (II); Imposto de  Exportação (IE); Imposto de Renda (IR); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);  Imposto sobre Operações Financeiras (IOF); Imposto sobre a Propriedade Territorial  Rural (ITR); Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF); Imposto Extraordinário de Guerra  (IEG); Impostos Residuais. 
2. b) Impostos de competência dos Estados e DF: Imposto sobre Transmissão  Mortis Causa e Doação (ITCMD); Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e  Serviços (ICMS); Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA).  
3. c) Impostos de competência dos Municípios e DF: Imposto sobre Serviços  (ISS); Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural Urbana (IPTU); Imposto sobre a  Transmissão de Bens Imóveis (ITBI).  

3.2 Taxas  

De acordo com o art. 177 do CTN, “as taxas cobradas pela União, pelos  Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas 

atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a  utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao  contribuinte ou posto à sua disposição.  

3.3 Contribuições de melhoria  

Previstas no art. 145, inciso III, da Constituição Federal, o tributo surge a partir  da realização de uma obra pública do qual decorra valorização imobiliária às  propriedades dos contribuintes. Tal tributo possui um teto geral e um teto específico.  O geral prevê que os contribuintes não poderão ser obrigados a pagar um valor maior  do que o custo total da obra; o específico prevê que um contribuinte não poderá ser  obrigado a pagar um valor maior do que a valorização do seu imóvel.  

Segundo o STJ fixou o entendimento, de que cada obra geradora de  contribuição de melhoria requer a edição de uma Lei, não bastando o mero ato do  Chefe do Executivo, o que acaba por tornar o estabelecimento de tal espécie tributário  muito dificultoso.  

3.4 Empréstimos compulsórios  

Conforme o art. 148 da Constituição Federal, o tributo deve ser estabelecido  por Lei Complementar para:  

1. a) atender despesas extraordinárias, se decorrentes de calamidade pública  ou guerra externa; 
2. b) a realização de investimento público de caráter urgente e de relevante  interesse nacional.  

Portanto, se criado para atender despesas extraordinárias, decorrentes de  calamidade pública ou guerra externa, não pode ser utilizada para a realização de  investimento público e o valor emprestado deverá ser ressarcido ao contribuinte.  

3.5 Contribuições especiais  

As contribuições especiais são previstas nos artigos 149 e 149-A da  Constituição Federal e se dividem em:  

1. a) sociais; 
2. b) de intervenção no domínio econômico (CIDE);

1. c) de interesse das categorias profissionais; 
2. d) para custeio do serviço de iluminação pública.  

Ademais, tais receitas se vinculam aos fins que fundamentaram sua instituição.  

Por fim, as contribuições representam importante função tanto fiscal, como  extrafiscal. Ora, as contribuições de intervenção no domínio econômico, por exemplo,  podem ser utilizadas para, além da função precípua.  

4. REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS  

4.1 Conceito de repartição das receitas tributárias  

A federação, é a forma de Estado caracterizada por uma descentralização  político-administrativa, formada sob a base de uma repartição de competências  (legislativas, administrativas e tributárias) entre os entes políticos que compõem, de  sorte que estes sejam entidades dotadas de autonomia.  

A repartição de competências entre os entes federativos objetiva preservar a  autonomia dos entes políticos que compõem o Estado Federal.  

Um dos critérios utilizados para definir as competências de cada ente é o  princípio da prevalência do interesse: se o interesse for local, a competência é do  Município, se nacional o interesse, a competência é da União. A competência dos  Estados é residual.  

O Brasil, pelas suas próprias condições geográficas, tem vocação histórica para  o federalismo. O país caracteriza-se por uma imensa área territorial contígua. No  período colonial, época de comunicações difíceis, com poucas estradas e navegação  deficiente foi necessário impor o regionalismo político, traduzido mais tarde na forma  jurídica do federalismo, para garantir a sobrevivência nacional.  

A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil  compreende a União ou Governo Federal, vinte e seis Estados, um Distrito Federal e  mais de 5.560 Municípios. A União é uma pessoa jurídica de direito público interno,  representada pelo Presidente da República. É importante que não se confunda União  com República Federativa do Brasil. Esta última é pessoa jurídica de direito internacional, dotada de soberania, considerada poder supremo consistente na  capacidade de autodeterminação. A União, como os demais entes federativos é titular  tão-só de autonomia, compreendida como governo próprio dentro do círculo de  competências traçadas pela Constituição Federal.  

Os Estados-Membros são os entes políticos dotados de autonomia, isto é,  poder de auto-governo e auto-administração. Destarte, cada Estado tem o poder de  elaborar a sua própria Constituição, de estabelecer os princípios e normas básicas  que regulam a sua existência.  

Os Municípios são uma corporação territorial intercalada no Estado, com  governo próprio que se realiza através de órgãos escolhidos e próprios, regulando em  seu próprio nome os assuntos da comunidade local nos limites das leis e da auto responsabilidade. É uma entidade federativa com autonomia assegurada pela  capacidade de auto-governo e administração própria. São regidos por Lei Orgânica.  

4.2 Participação direta das receitas tributárias  

A participação direta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ficam  com “a arrecadação do imposto da União sobre a renda e proventos de qualquer  natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles suas  autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem” conforme artigos 157, I e  158, I da Constituição Federal.  

A Constituição atribui competência tributária do IR à União, portanto, cabe  somente à ela legislar sobre o mesmo, bem como, proceder à fiscalização e à  exigência do mesmo em face do sujeito passivo. Conclui-se por ser a União o sujeito  passivo da relação tributária “in casu”, e não o Estado, DF, Município ou suas  autarquias e fundações que são meros agentes arrecadadores do mesmo.  

A regra constitucional que atribui tal receita aos Estados, DF, Municípios, e  autarquias e fundações por eles mantidas, preza justamente por amenizar a  dependência financeira que poderia surgir se os beneficiários dependessem sempre  de um ato administrativo federal para ter acesso aos referidos recursos financeiros.  Aliás, evita-se ainda a burocracia e perda de tempo em a União arrecadar tais receitas,  praticando gastos para tanto mas sem embolsá-las em definitivo, tendo ao final, que  repassá-las aos entes. Seria um contra-senso. 

Conforme o art. 157, II da Constituição Federal, os Estados e o Distrito Federal  recebem, ainda, 20% da arrecadação dos impostos que a União vier a instituir com  base em sua competência residual.  

Os Municípios também recebem 50% da arrecadação do imposto territorial  rural, incidente sobre os imóveis localizados em seus territórios, conforme art. 158, II  da Constituição Federal.  

Além disso, a Constituição Federal obriga os Estados a partilharem algumas de  suas receitas tributárias com os Municípios localizados em seus territórios. A Lei  Complementar nº 63, de 11 de janeiro de 1990, dispõe sobre critérios e prazos de  crédito das parcelas do produto da arrecadação de impostos de competência dos  Estados e de transferências por estes recebidas, pertencentes aos Municípios. Assim,  deverão entregar-lhes 50% da arrecadação do imposto sobre a propriedade de  veículos automotores licenciados em seus territórios (art. 158, III da CF). Deverão,  igualmente, entregar aos Municípios localizados em seus territórios 25% do produto  da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de  mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e  intermunicipal e de comunicação (art. 158, IV da CF).  

4.3 Participação indireta das receitas tributárias  

Conforme arts. 159 e 161 da Constituição Federal, está prevista a modalidade  indireta de participação nas rendas tributárias. Observou-se também que dita  repartição se opera através de fundos.  

O fundo financeiro é uma forma de armazenar receitas para uma aplicação em  um determinado objeto previamente estabelecido por Lei. A utilização dessas receitas  é, portanto, regida por Leis ordinárias e pela Constituição Federal.  

Genericamente o fundo é um conjunto de recursos utilizados como instrumento  de distribuição de riquezas, cujas fontes de receita lhe são destinadas para uma  finalidade determinada ou para serem redistribuídas segundo critérios pré estabelecidos.  

Os fundos não têm personalidade jurídica. E, não obstante a doutrina  reconhecer que diversos fundos são dotados de capacidade processual. 

Isso porque, os fundos em comento não têm nenhuma autonomia ou liberdade  no gerenciamento dos recursos, quer com relação ao recebimento, quer com relação  à distribuição, determinadas por regras estabelecidas na Constituição e na legislação  infra-constitucional.  

5. CONCLUSÃO  

O trabalho realizado têm como objetivo demonstrar as muitas controvérsias  entre o sistema tributário e as repartições das receitas tributárias, é preciso deixar  claro que, neste momento, trata-se o termo equidade no seu sentido mais abrangente,  incluindo o papel redistributivo como parte da sua lógica, não cabendo mais, portanto,  a argumentação de que uma carga tributária regressiva possa estar de acordo com o  princípio da equidade, no sentido de igual sacrifício.  

Tais propostas de resolução do problema da regressividade caminham em  diferentes sentidos. Uma delas seria a ampliação da tributação direta em detrimento  da indireta. Outra possibilidade, não necessariamente inconciliável com a primeira,  sugere a desoneração dos bens básicos a fim de diminuir o caráter regressivo da  tributação indireta. Existe ainda a possibilidade de tentar pensar no conjunto do  sistema tributário, tentando amenizar a regressividade total a partir de uma  simplificação do sistema tributário, com a implantação de alíquota única para um único  imposto direto, assim como para um indireto, devendo essa política ser  complementada com programa de distribuição direta de renda.  

Com relação às desigualdades de caráter regional, os dados comprovam o  aspecto regressivo do sistema tributário, onde as regiões mais pobres demonstram  ter uma distribuição da carga tributária de pior qualidade do que as regiões mais  desenvolvidas. Dentre as dificuldades que se relacionam com essa informação  encontram-se as relacionadas à administração de um sistema descentralizado de  governo, que gera externalidades negativas como o incentivo a adoção de estruturas  regressivas na tentativa de atrair cidadãos mais ricos, ou atrair investimentos, como  acontece entre os estados brasileiros, que se mantêm constantemente em guerra  fiscal. 

Assim como, as transferências intergovernamentais são apontadas como  ferramenta de redução das disparidades regionais e garantia da autonomia das  esferas subnacionais, mas, no caso brasileiro, não tem se mostrado eficaz,  principalmente por não considerar, na sua distribuição, outras fontes de recurso de  cada estado ou município e o seu esforço próprio de arrecadação.  

SOBRE O AUTOR  

Antonio Carlos Favini – Empresário Contábil, graduado em Economia, Contador e  Advogado Tributarista. Tributarista de Inteligência de Negócios pelo IBPT.  

Instagram – @favini2024  

e-mail: antoniocarlosfavini@gmail.com 

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA  

SCHOUERI, Luís Eduardo. Direto Tributário, 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013.  

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro, 16ª ed. Rio  de Janeiro: Forense, 2018.  

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15ª ed. São Paulo:  Malheiros Editores, 1998.  

HARADA, Kyioshi. Direito Financeiro e Tributário. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 2001.  

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª ed. São Paulo:  Malheiros Editores, 2001.  

BRASIL. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL (1988)  

BRASIL. CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL – CTN